Rumbo a la Ley de Ordenamiento Territorial en el Perú

El pasado 20 de setiembre se realizó el foro “Perú, rumbo al ordenamiento territorial” en el Congreso. Aquí se presentó el proyecto de Ley 2522/2012-CR presentado por la congresista cusqueña Verónica Mendoza. Cabe mencionar que existen otros 3 proyectos de Ley que están siendo revisados en la respectiva comisión. A partir de este foro se inició una serie de audiencias públicas descentralizadas para debatir el tema. El próximo 25 de octubre se hará en el Cusco.

Los intentos en el Perú por tener una ley de ordenamiento territorial tienen una larga data, el primer registro que tenemos de un proyecto de Ley en la materia viene del 2006[1]. Siete años después seguimos en el intento.

Revisando el proyecto de Ley, encontramos algunos aciertos y otros tantos desaciertos. La sensación general que deja al revisarla es un poco decepcionante. Pues a pesar de que tiene algunos puntos fuertes, mantiene débiles otros tantos dejando un saldo negativo.

Al parecer, es un proyecto de Ley que desconoce los procesos vigentes y en ejecución en cuanto a ordenamiento territorial se refiere en nuestro país, especialmente los distritales, que no se encuentran considerados absolutamente. ¿Acaso es posible que la futura Ley de OT ni rija estos procesos? En actualidad muchos distritos en el Perú vienen ejecutando sus proyectos SNIP sobre la materia, su objetivo en última instancia es obviamente su POT distrital, pero esto es totalmente ignorado en proyecto de Ley en cuestión.

Pero esto se torna más grave si consideramos lo que implica esto verdaderamente. Al dejar de lado a los procesos distritales lo que se está haciendo es ignorar y anular las concepciones locales de la visión de desarrollo que tienen estas circunscripciones, visiones que muchas veces se contraponen con los grandes proyectos de “interés nacional” especialmente extractivos y en muchos casos mineros, que impulsa el estado central. ¿Acaso será una forma de seguir ignorando las voces más cercanas a la realidad local que exigen y reniegan del accionar del estado? Esperemos que no.

En el artículo 19º menciona que la función de los distritos es brindar información, facilitar el acceso a sus territorio (¿?), y participar en la implementación (no en la elaboración) de Plan Provincial de OT (PPOT). Esto es particularmente grave, pues no menciona nada acerca de su participación en la elaboración de los PPOT. El artículo 16º que reglamenta la Comisión Técnica Provincial de Ordenamiento Territorial (COTPOT) dice que la forman representantes de instituciones estatales y privadas vinculadas e interesadas en el OT. Algunos podrían decir que esto subsana lo anterior, pero algo tan importante como la participación de un gobierno local debería estar explicita, de manera que garantice la visión local distrital sea plasmada en el PPOT.

Otra cosa que nos ha dejado preocupados es la forma como se concibe el ordenamiento territorial en este proyecto de Ley, con una lógica de arriba hacia abajo, que trata de imponer una visión nacional a las demás visiones; pues en su artículo 31 inciso b) dice que el Plan Regional de OT (PROT) debe armonizarse con la política de OT a nivel nacional y el inciso c) menciona que el PPOT debe armonizarse con la política de OT a nivel nacional y regional. Creemos que esto se pudo haber hecho de manera que se consideren ambos flujos de modo que se retroalimente, sin imposiciones, porque no se puede garantizar que una visión nacional permita la libre determinación de una visión regional o local, y es muy probable que incluso vaya en contra de estas últimas. Lo que ya hemos venido palpando en los últimos años con tantos conflictos sociales, conflictos que siempre tienen una lógica de abajo hacia arriba. 

Otra sensación que tiene uno al revisar este proyecto de Ley es la de estar hablando de otro lado, no del Perú[2]. Pues lo legislado aquí no hace una estructuración real y global de todos los procesos de OT que actualmente ya existen en nuestro país. Es cierto que menciona la Zonificación Ecológica Económica (ZEE), pero no dice nada de los estudios especializados y el diagnóstico integral del territorio, al menos no propiamente dicho. No aborda una reforma y reestructuración de otros de instrumentos de OT existentes como los regulados por el Ministerio de Vivienda, llamesé Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT) y Planes de Desarrollo Urbano (PDU) y otros[3] los cuales al parecer seguirán existiendo paralelamente.

El Plan de Ordenamiento Territorial (POT)[4] se define en su artículo 23º como el instrumento de planificación que regula el uso y la ocupación del territorio a nivel nacional, regional y local (y cuando se dice local se entiende solo por provincial mas no distrital). Esto nos recuerda mucho a lo definido para el PAT que está definido como el instrumento de planificación física integral que orienta y regula la organización físico espacial, la distribución de centros poblados, la conservación del recurso natural y cultural, el desarrollo de la inversión pública y privada y la ocupación y uso planificado del territorio[5]. Como vemos dos instrumentos que se ocuparán del uso y ocupación del territorio ( en el orden que gusten). Lo correcto para una Ley de OT sería apropiarse de estos instrumentos de OT ya existentes e incorporarlos como suyos, especialmente los referidos a ámbitos urbanos como los PDU[6]s, haciendo una verdadera reforma en la gestión territorial peruana. El PAT quedaría reemplazado por el POT.

En este sentido, ya es hasta molesto ver que el POT definido en este proyecto de Ley tiene como contenido otro diagnóstico. El artículo 25º dice que en su contenido comprende un diagnóstico y el artículo 28º dice que la formulación del POT tiene una etapa de diagnóstico integrado. En el Perú, sino lo saben lo formuladores de este proyecto de Ley, tenemos diagnósticos para todos los gustos. Desde la ZEE, Estudios Especializados (EE) y para facilitar la tarea del POT ya existe un Diagnóstico Integrado (DIT), instrumentos técnicos que el MINAM ha hecho gala este año[7] complementando a la ZEE (a la que se le acusaba de “muy” ambiental). Por esto, el POT ya no debería tener otro diagnóstico (por favor ya no más), sino que más bien debería elaborarse sobre la base de esos otros diagnósticos ya existentes[8].

Finalmente, la última de las malas sensaciones se hace evidente cuando leemos en el artículo 11º que dice que el ente rector en la materia es el Ministerio del Ambiente (MINAM), ente que encabezará el CONADOT y que regirá el proceso de OT obligando su cumplimiento a los otros ministerios e incluso al CEPLAN (¿?). Orgánicamente esto siempre ha estado en debate en el Perú. Y nadie niega que primero el CONAM y ahora el MINAM han sido los gestores de estos procesos en el país, y que se le debe a ellos que a estas alturas estemos debatiendo una Ley de este tipo, vital y neurálgica para la nación. Pero, es hora de crecer, ya no es funcional que un proceso integral como el OT este regido desde un sector, sino que debe constituirse en un ente supraministerial para que no esté inundado de influencias de ningún tipo (sobretodo ambientales de las que se le acusaba a la ZEE[9]) y sobre todo con poder de  regir y exigir a los ministerios la materias reguladas. Esto garantizaría el cumplimiento de lo dispuesto y reglamentado, incluso por el MEF, el más poderoso de todos los ministerios. Por esto no es mala idea que el CEPLAN sea el ente rector, y para esto no estaría mal que toda la Dirección General de OT del MINAM se transfiera y forme parte integrante del CEPLAN, que para eso son las “reformas” y esta no es una de menor importancia. La situación lo amerita.

Pero no todo está mal, hay algunas cosas del proyecto de Ley que se saludan. Una de ellas es la transversalidad que se le pretende dar como principio rector, como corresponde. Y es que el OT tiene que estar articulado con todo, absolutamente. No hay política pública que no tenga incidencia sobre el territorio, y lo que se gobierna es el territorio, no otra cosa. En este sentido se podría haber hecho un esfuerzo para definir lo que se entiende por territorio, y por ordenamiento, y es que una Ley de este tipo no puede pasar por alto estos conceptos. Y en esto hay que criticar al artículo 6º de este proyecto de ley, en donde se da una idea general de lo que se entiende por “territorio”, y no precisamente es el suelo, subsuelo, mar, lagos, ríos y espacios aéreos que ahí mencionan. (vamos muchachos yo sé que pueden hacer un esfuerzo más).

En este sentido también se podría haber integrado de una vez al POT y a los planes de desarrollo concertados (PDC), convirtiéndolos en uno solo, y así disponer; como lo disponen en el artículo 32º que el POT es mandatorio y base referencia obligatoria (hubiera quedado mejor solo base) para todos los demás planes que figuran ahí. Pues si entendemos al territorio como un sistema integral en donde confluyen las diversas dinámicas ambientales, sociales y económicas; políticas e institucionales; podríamos entender que un PDC debería ser lo mismo que un POT[10] y viceversa. O al menos deberían estar integrados. Así reformamos también los procesos de planeamiento.

Otra cosa que se saluda y mucho es el carácter vinculante (o mandatorio) que le dan al OT, como corresponde, pues no en vano se gasta mucho tiempo y dinero en su elaboración[11] para que no sea vinculante, y al final las empresas privadas o instituciones públicas hagan lo que quieran con sus territorios, algo de lo que también se le crítica a la ZEE. La SINADOT se encargaría de evaluar y supervisar el cumplimiento de las políticas, planes y programas de OT a nivel nacional, regional y local, cuyos brazos operativos serían las respectivas comisiones formadas en el proceso CONADOT, COTROT y  COTPOT. Sin duda un buen acierto.

Finalmente para poner la cereza a la torta, se agradece, se saluda, se felicita y todos los adjetivos con espíritu de gratitud que puedan existir, al artículo 43º que dispone que el POT y otros estudios (relacionados) serán financiados mediante el Sistema de Inversión Pública (SNIP) como proyectos prioritarios, entendiendo de esta manera lo imperativo del OT para el desarrollo del país. Y evitando de esta forma las penurias que pasaría el país si el OT se hiciera solo con gasto corriente. Realmente loable.

En definitiva un proyecto de Ley digno de debatir y con mucho por mejorar es el que en estos momentos lideran los intereses de la agenda congresal, oportunidad que no debe ser desaprovechada por los técnicos y especialistas en la materia para aportar y dar luces que de repente no llegan a nuestros congresistas y que en conjunto se pueda mejorar por el bien de nuestro territorio. Nos vemos en Cusco.

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[1] Es el más antiguo al que se tuvo acceso en el Portal del Congreso.

[2] En el artículo 25º menciona a Estudios Paisajístas y estudios de protección de la naturaleza (¿?).

[3] DS 004-2011-VIVIENDA

[4] Que para efectos de este proyecto de Ley tiene 3 niveles (y solo 3) Política y Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial, Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT) y Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT).

[5] El art 4 del DS 004-2011-VIVIENDA .

[6] Y otros existentes como el Plan de Desarrollo Metropolitano, etc.

[7] RM 135-2013-MINAM

[8] El ítem 2.4 de la RM 135-2013-MINAM dice que el POT se construye sobre la base del Diagnostico Integrado del Territorio, que a su vez se elabora en base a la ZEE y los EE

[9] Acusaciones que ahora fueron correctamente desvirtuadas con los nuevos instrumentos propuestos por el MINAM según la RM 135-2013-MINAM

[10] Si no estaríamos hablando de un simple plan de uso de suelos.

[11] Consideremos que la elaboración de un POT involucra hacer una ZEE (que contiene alrededor de 15 estudios técnicos de diferentes índoles), Estudios Especializados (7 u 8 dependiendo del ámbito) y un DIT lo que en tiempo y dinero no es poca cosa para nada.